El fallido contrato de las escuelas prefabricadas: China Railway debía construir 200, pero solo operan 20
China Railway ofreció construir 200 escuelas; solo levantó 20.
Por Alejandro Pérez
En 2015, el entonces gobierno de Rafael Correa dio un giro a su emblemático proyecto de escuelas del milenio. Ofreció más de 500 de estas obras. Cada una costaba entre cuatro y ocho millones de dólares. Aunque para ese año apenas se habían construido menos de 50. La bonanza petrolera había terminado y los recursos fiscales escaseaban. Pero del gobierno surgió una idea millonaria: hacer escuelas “tipo milenio” con material prefabricado. Así, el 18 de agosto de 2015, el Ministerio de Educación firmó un contrato con la empresa China Railway N° 9 Engineering Group, para levantar 200 planteles, hasta el último año que gobernaría Correa, con lo cual intentaba dejar su legado.
“Vimos que nos íbamos a demorar muchísimo para completar la infraestructura educativa que se requiere (...). Vamos a construir lo que hemos llamado las Escuelas Siglo XXI, prefabricadas, de un gran material antisísmico, térmico, anti ruidos, pero que cuestan menos de un millón (de dólares) y, con el material en el sitio, se hacen en tres meses”, anunciaba el entonces presidente en la sabatina del 24 de septiembre de 2016. Ya había pasado más de un año de la firma del contrato y todavía no se había instalado ninguna escuela.
Como muchas de las obras emblemáticas de aquella época, las Escuelas Siglo XXI venían atadas a un crédito con el Bank of China Limited, de 167 millones de dólares. La contratación se hizo bajo la figura de Régimen Especial: se invitó a China Railway para que presentara su propuesta, sin concurso. Seis años más tarde, la Contraloría emitiría un informe que determinó reparos en el proceso de contratación e incluso concluyó que la contratista no cumplía con los requisitos de experiencia.
El proyecto además contemplaba la instalación de una planta para materiales prefabricados en el cantón Rocafuerte, en Manabí. “El contrato es tan grande que le exigimos a la empresa china que ponga su fábrica en Ecuador”, dijo Correa.
“A partir del 15 de diciembre, la empresa china empezará con la fase de preproducción y capacitación a los obreros que trabajarán en la planta, y ya estará en operación desde el 15 de enero de 2017”, secundó el entonces ministro de Educación, Augusto Espinosa.
Esta planta se construye en principio específicamente para ser la fábrica de las Unidades Educativas Siglo XXI, pero a futuro puede servir también para construir otro de tipo de infraestructuras como viviendas y oficinas cuando sea necesario, agregó. Pero con el tiempo, la fábrica quedó en nada y se construyeron solo 50 escuelas. Apenas 20 están en uso.
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EMPIEZAN LOS PROBLEMAS
El monto total del contrato ascendía a 196 millones de dólares por las 200 escuelas, que se debían instalar en 21 meses, a partir de la entrega del anticipo. Es decir que, si los recursos fluían a tiempo, todo debía estar listo para mayo de 2017, cuando Correa dejaría el poder. Pero el crédito de China demoró, al Estado le faltaba plata por los bajos precios del petróleo. Para completar el cuadro ocurrió el terremoto de abril de 2016. Recién en mayo de ese año el Ministerio de Educación transfirió un anticipo de 29 millones de dólares a China Railway para que iniciara las obras.
Recién a inicios de 2017, en plena campaña electoral, el gobierno empezó a inaugurar las primeras Escuelas Siglo XXI construidas por China Railway. Hasta ese momento no había ninguna crítica sobre las infraestructuras, pues el gobierno dependía de los créditos chinos. Según documentos del proceso contractual, se levantaron 50 escuelas entre diciembre de 2016 y diciembre de 2017. Otros diez terrenos quedaron aplanados, pero sin infraestructura. La empresa dijo que en esas obras había invertido más de 60 millones de dólares.
El problema llegó a fines de 2017, cuando el gobierno de Lenín Moreno dio un giro y rompió relaciones con Correa. Se empezaron a cuestionar el endeudamiento con China, las obras que construían empresas de ese país y las preventas petroleras. En mayo de 2018, el Ministerio de Educación inició la terminación unilateral del contrato con China Railway, puesto que la empresa no había cumplido con lo acordado. Encontró reparos en la calidad de los materiales, por lo que solo aceptó 20 escuelas, el resto quedó en custodia de la empresa china.
“Se encontraron inconsistencias y omisiones. Las escuelas fueron recibidas por un tema de necesidad y con actas provisionales, pese a que había riesgos de infraestructura”, explica Roberto Acosta, coordinador de Asesoría Jurídica del Ministerio de Educación. Acosta asegura que en esa fecha no trabajaba en el Ministerio, pero ha tenido que empaparse del proceso. Recuerda que hubo trámites de mediación para reconocer a la empresa china un valor por las escuelas, pero no llegaron a acuerdos. Finalmente, China Railway interpuso una demanda por más de 100 millones de dólares: 65,9 millones por la inversión, más 36,5 millones por lucro cesante, según se lee en el proceso judicial.
El argumento de la demanda: Educación no había entregado los terrenos a tiempo para instalar las escuelas prefabricadas, el suelo de algunos de los terrenos no era el adecuado, más otros detalles en los términos del contrato que, a juicio de la demandante, dificultaron la ejecución de obra. Además, el Estado ecuatoriano había recibido, inaugurado y usado 20 escuelas, lo que demostraría que se ajustaron al contrato.
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67 MILLONES DE DÓLARES EN JUEGO
En abril de 2021 un tribunal de lo Contencioso Administrativo de Quito aceptó parcialmente la demanda propuesta de Zhou Xiaoyo, apoderado de China Railway, ordenando que el Ministerio de Educación le pagara 67,7 millones de dólares. Los funcionarios de Estado pidieron un recurso de casación en la Corte Nacional de Justicia, que fue admitido y se resolverá en los próximos meses. Acosta cree que los jueces darán la razón al Ministerio de Educación cuando se revisen los argumentos y toda vez que, en 2022, después de la sentencia, la Contraloría emitió un informe en el que cuestiona el contrato y la calidad de las escuelas ensambladas y entregadas. Además, fijó glosas por 24 millones de dólares.
Un primer hallazgo de Contraloría fue que el contrato firmado bajo la figura de adquisición de bienes estuvo mal aplicado, puesto que se requería de otras especificaciones en la ejecución de obras. También detectó que China Railway no cumplió con los requisitos mínimos, ya que por ejemplo presentó experiencia en la construcción de proyectos de obras civiles, cuando en los pliegos se requería experiencia en la provisión o instalación de bienes.
Por otro lado, se firmó un contrato modificatorio sin criterio jurídico. Los terrenos no cumplían con las especificaciones contractuales, no había estudios de suelos y dos terrenos no pertenecían al Ministerio de Educación. Además, las actas de entrega recepción no cumplían con los requisitos.
Sobre las deficiencias en el ensamblaje, la Contraloría determinó que los diseños no consideraron parámetros establecidos, lo que provocó que en ciertas escuelas la estructura del piso se deformara, las vigas presentaran deflexiones y fallas, se instalaran vigas desalineadas, y se produjeran aberturas entre las partes ensambladas, por lo cual se desprendieron los tornillos, entre otras fallas.
En los diseños el ente de control determinó que las tuberías y cableados eléctricos no cumplieron los lineamientos requeridos, lo que podría ocasionar problemas de humedad y oxidación. En algunas escuelas encontraron que las dimensiones de ventilación fueron inferiores a las establecidas en los planos, por lo cual se concentraron altas temperaturas en las aulas. Esto obligó al Ministerio de Educación a instalar aire acondicionado y ventiladores, que sirvieron de poco. Pero, sobre todo, la Contraloría concluyó que la contratista no entregó las unidades educativas de acuerdo con el cronograma establecido que tenía como plazo el 9 de junio de 2018, lo que ocasionó una multa de 29 millones de dólares.
Estos hallazgos, según Roberto Acosta, servirán de elementos en el recurso de casación, pues no fueron tomados en cuenta en el fallo a favor de China Railway. “Tenemos dos escenarios: uno, que el Ministerio de Educación tenga que cancelar el monto que dice la sentencia, o dos, que esa sentencia sea revisada y que esos haberes sean disminuidos o incluso dejados sin efecto, lo cual sería favorable a los intereses del estado ecuatoriano”, dice Acosta.
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EFECTOS COLATERALES
No se sabe la situación de las escuelas que no han sido entregadas y están en custodia de la empresa china. Esta alianza periodística solicitó una entrevista por medio de un ejecutivo de China Railway para obtener la versión de la empresa, pero no se pudo concretar hasta el cierre de este reportaje.
Hace varios años, por ejemplo, la Unidad Educativa Siglo XXI Kerly Torres, en la parroquia Leonidas Proaño, en Manabí, fue desmantelada por vándalos que se llevaron la escuela pieza por pieza. Esa escuela, según los documentos contractuales no tenía acta de entrega recepción, pero según la contratista estaba “terminada totalmente y en funcionamiento”.
Gabriel Casañas, subsecretario de Administración Escolar, dice que ya han tenido que hacer mantenimiento y reparaciones a algunas escuelas prefabricadas con significativos gastos: solo en dos han gastado más de 700 mil dólares, puesto que requerían cambios de cubiertas, baterías sanitarias, canchas, entre otros trabajos emergentes. En teoría, las escuelas tendrían una vida útil de 25 a 30 años. Aunque el contrato preveía el mantenimiento y garantía de las escuelas por al menos diez años, con la terminación unilateral se cerraba esa puerta.
Pero eso no es todo. El Ministerio ha tenido que construir nuevas escuelas o remodelar y ampliar las que ya existían suplir la demanda de estudiantes que debían ocupar las 30 escuelas prefabricadas que no se recibieron. Como cada una de esas infraestructuras acoge, en promedio, a 800 niños y adolescentes, la afectación llega a más de 24 mil estudiantes. Casañas dice que ya se han invertido cerca de ocho millones de dólares en este proyecto de contingencia y que en los próximos meses se invertirán otros 52 millones para habilitar otras 52 unidades educativas.
Con la posibilidad de que el Fenómeno del Niño ocasione fuertes daños en la infraestructura educativa, las escuelas prefabricadas sin uso podrían ser una opción. Pero el proceso legal demorara mucho tiempo más en resolverse. Además, si la justicia vuelve a fallar a favor de la empresa china, obligando a pagar los 67 millones de dólares, la inversión para infraestructura educativa se verá más comprometida.
El millonario contrato de las escuelas prefabricadas no dejó el legado que el gobierno de ese entonces ofrecía. Más bien quedaron las infraestructuras cuestionadas, niños que no pudieron ocupar escuelas y un juicio que todavía no termina.
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