Pacto integral para afrontar los desafíos de las compras públicas en cultura

Considerando el escenario expuesto, y en el marco del 2do Encuentro de Políticas y Economía de la Cultura, el SERCOP ha iniciado un proceso de cooperación interinstitucional para la mejora del sistema.

Los gobiernos estatales tienen a su cargo la administración y desarrollo de su respectivo país, tarea para la cual se valen de la contratación de proveedores que puedan ofrecer los diferentes productos y servicios necesarios para alcanzar los objetivos de la planificación nacional.

Las compras públicas son un método de inclusión para sectores vulnerables, el presente artículo explora su utilidad y funcionamiento en el campo cultural y artístico, uno que fue golpeado particularmente por la pandemia, y que había venido sufriendo condiciones preexistentes de precariedad.

Además, el aporte de este sistema al desenvolvimiento de las tareas de la instituciones culturales es uno de los factores que permite el flujo de capital en el campo, mediante la contratación de artistas, producción de obras y realización de eventos; además que de esta forma se cubren las necesidades operacionales de estos organismos estatales, tales como reparación de instrumentos, compra de equipos y materiales, impresión y diseño de publicaciones, entre otras.

El Sistema Nacional de Compras Públicas en Ecuador es una herramienta esencial para que el sector cultural cuente con los recursos que permitan la labor de artistas y gestores, por lo que la garantía respecto a su efectividad se convierte en un punto de atención urgente. Sin embargo, no hay suficientes estudios cualitativos y cuantitativos que aborden la adaptación del sistema nacional de compras públicas al sector cultural y artístico y su grado de efectividad.

El trabajo académico Evolución histórica de la contratación pública en el Ecuador y su vinculación con la planificación nacional, de 2021, presenta una panorámica de la gestión del SERCOP, por lo cual se constituye como punto de referencia para analizar el estado de esta área en Ecuador. Por un lado se destacan aspectos positivos como el diseño, desarrollo e implementación de una plataforma tecnológica que permite generar datos cualitativos y cuantitativos respecto a estos procesos, la incorporación de herramientas de análisis de la big data, y las herramientas de consulta disponibles para usuarios internos y externos. Además, se resalta que con este recurso se han superado brechas de conectividad entre instituciones de los sectores público y privado.

Sin embargo, Oscar Viscarra, autor del texto antes referido también arroja luces sobre las problemáticas que aquejan al sistema. Así, se hace referencia a la hiperregulación de las condiciones de negociación, la ausencia de estándares y normas técnicas para los procesos de homologación, y la baja supervisión y control en las etapas precontractuales. En este sentido, se añade que existe ineficacia respecto a las sanciones, en tanto las entidades contratantes no cumplen con la notificación de contratistas incumplidos y fallidos al ente regulador, además de que no se implementan medidas por la falta de publicación de los Planes Anuales de Contratación.

En particular, y en alusión a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, se precisa que una de sus principales dificultades son las “numerosas e inevitables” resoluciones emitidas por el SERCOP, lo que puede generar cambios y errores involuntarios en la evaluación de las ofertas o en la presentación de los pliegos en caso de no existir conocimiento de estos dictámenes. Al respecto, Viscarra puntualiza que “no existe un proceso de comunicación asertivo que informe oportunamente acerca de las modificaciones, nuevas resoluciones o plazos de los diferentes procesos”.

Además, el autor también menciona la complejidad derivada de la multiplicidad de la normativa, que además de los cuerpos legislativos antes mencionados también contempla la Ley Orgánica para la eficiencia en la Contratación Pública, del 2017. Precisamente, la directora de Casa de la Cultura Ecuatoriana-Núcleo del Guayas, Martha Rizzo, aseveró que algunos de los requisitos, como la firma de la máxima autoridad institucional, suelen retrasar los procesos y generar cuellos de botella debido a que la documentación se concentra en un solo punto.

Lo referido representa problemas para la gestión estatal. Un reportaje del diario La Hora expuso que los procesos fraudulentos e ineficientes han significado una pérdida de 1.500 millones de dólares en los últimos cinco años, cantidad que dobla el monto necesario para rehabilitar la red nacional de escuelas públicas. El artículo recoge las declaraciones de Rocío Marín, economista e investigadora de compras públicas, quien opina que el sistema de contratación es “engorroso, poco práctico y permite múltiples resquicios para la corrupción”.

Sobre este particular, Jorge Parra, artista escénico de larga trayectoria, en declaraciones para este observatorio, además de referirse a la dificultad de acceso y manejo del Portal de Compras Públicas, precisó que varios de los procesos están ajustados a intereses particulares de las instituciones contratantes. Esta observación se ve reforzada por un estudio llevado a cabo por docentes de la Universidad Nacional de Chimborazo, que demostró la existencia de insatisfacción respecto al sistema nacional de contratación pública, debido a la existencia de sesgos que benefician a ciertos contratistas, con lo que se afecta la competitividad y la transparencia.

Otra de las voces que identificó los obstáculos del Sistema Nacional de Contratación Pública fue Luis Alberto Andrade, actual Subdirector General en SERCOP, quien apuntó errores en la planificación y ejecución de las contrataciones, lo que puede dar paso a deficiencias en la ejecución de los presupuestos. En la otra cara de la moneda, desde instituciones como ministerios, hospitales, empresas y entidades públicas se replica que los mecanismos de contratación son lentos y que el portal no se ajusta a sus usuarios, ya que sin una capacitación previa la página representa una dificultad.

Uno de los principales cambios que introdujo la Ley Orgánica publicada en 2008 con relación a la anterior legislación es la inclusión de obras artísticas, literarias y científicas en el Régimen Especial. Así también, el Reglamento de la mencionada ley detalla en su artículo 93 (Sección VI) el procedimiento para llevar a cabo la contratación de este rubro. Durante el 2021 se ejecutaron 701 procesos de contratación de obras artísticas, científicas o literarias, para lo cual se adjudicaron 22,8 millones de USD.

Entre los organismos sectoriales de gobierno se observa una marcada predominancia de los Gobiernos Autónomos Descentralizados respecto al gasto público en obras artísticas, literarias y científicas:

Contratación pública 2021 por sector de gobierno de obra artística, científica o literaria:

Por otra parte, se detallan a continuación los principales productos y servicios adjudicados acorde a la Clasificación Nacional Central de Productos (CPC). En los datos extraídos se puede apreciar la concentración del gasto público hacia los eventos y espectáculos:

Ranking de los 10 mayores CPC adjudicados de obra artística, científica o literaria:

En abril de 2020, el SERCOP publicó el respectivo manual de usuario para este tipo de adquisiciones. Sin embargo, esta guía está diseñada para las entidades contratantes, sin que exista la correspondiente versión para las organizaciones, instituciones o personas postulantes. Esta ausencia de claridad puede generar complicaciones para la ejecución de estas actividades y obras contempladas en la Ley, con lo que se constata la distancia entre la normativa y las políticas públicas y procedimientos que permiten su aplicación. En este sentido, el Observatorio de Políticas y Economía de la Cultura recogió los testimonios de gestores e instituciones respecto a sus experiencias con el sistema de compras públicas con el objetivo de evidenciar los puntos críticos de los que adolece en lo que respecta al campo artístico y cultural.

La plataforma también representa complicaciones para las entidades contratantes, ya que en palabras de Daniel Cazar, analista de compras públicas de la Fundación Teatro Nacional Sucre, el portal sufre de desconexiones y cierres inesperados de sesión durante la calificación o publicación de un proceso, o durante la subida de documentación. En lo que respecta a la gestión cultural y contratación de artistas, Cazar sugirió la agilización de los procesos y la reducción de la excesiva tramitología, en tanto estas áreas tienen un plazo de máximo 5 días hábiles para su finalización. Por otro lado, y en línea con lo mencionado anteriormente, Cazar mencionó la necesidad de la creación de manuales para todas las áreas de contratación.

Por su parte, Martha Rizzo, directora provincial del Núcleo del Guayas de la Casa de la Cultura Ecuatoriana, comentó que su experiencia con el sistema se ha dado como postulante y contratante. Em ambos casos, la directiva enfatizó la necesidad de capacitaciones para artistas gestores y funcionarios, ya que el desconocimiento de los procesos deriva en errores durante los mismos. Rizzo se sumó a lo expresado por Cazar al indicar que los trámites culturales son de naturaleza inmediata, lo que contrasta con la excesiva burocracia requerida para su avance. Por ello, se propone un enfoque accesible y amigable para los usuarios de la plataforma.

Gorki Elizalde, ex-Director Ejecutivo de la Orquesta Sinfónica de Guayaquil, profundizó en los desajustes del Portal de Compras Públicas respecto a la gestión artística, al mencionar que se debe dar preferencia a las ofertas de menor valor, a pesar de que en su área esto significaba adquirir instrumentos de menor calidad. Consecuentemente, Elizalde comentó que esta plataforma fue diseñada en consideración de las necesidades generales del Estado, y por personas sin experiencia en el ejercicio cultural, por lo que no se tomaron en cuenta sus particularidades.

Lo expresado ocasiona que en los procesos de auditoría, los evaluadores tengan dificultades para entender los criterios detrás de la ofertas y opciones escogidas. Elizalde añadió que esto ha derivado en que algunos directores ejecutivos o jefes de compra se priven de adquirir instrumentos para evitar conflictos con las entidades de control. Por ello, el ex-director enfatiza en la pertinencia de examinar las características y requerimientos de cada sector y de cada entidad respecto a las compras públicas.

Sobre el desconocimiento de las especificidades del arte y la cultura también expuso Telmo Mello, abogado del GAD Municipal de Cuenca en el proyecto de gobernanzas y políticas públicas, quien explicó que muchos de los productos y servicios de las actividades culturales no cuentan con la codificación correspondiente en las compras públicas pública. Como ejemplo de lo anterior, Tello contó que desde el municipio se buscó generar talleres de arte para niños desde el recursos del clown, para lo cual se vieron obligados a contratar una productora como intermediaria que pudiera proveer lo requerido (maquillaje y narices), ya que no existían los ítems que permitieran una compra directa en la plataforma.

La crisis que vivió el sector cultural durante la pandemia lo ha dejado en una situación de vulnerabilidad que vuelve urgente el influjo de capital gubernamental. Sin embargo, y acorde a lo expuesto, los mecanismos de compras públicas destinados para ello no presentan una articulación idónea a las contingencias de sus usuarios, tanto a nivel institucional como individual. Por esta razón, la participación ciudadana en las etapas de diseño y reconfiguración de un sistema de contratación estatal es crucial para garantizar su funcionalidad y eficiencia, más aún tomando en cuenta que estas fases suelen caracterizarse por su unilateralidad. La convergencia de todos los actores involucrados en el proceso de contratación pública para generar herramientas y técnicas efectivas y ajustadas a sus realidades facilitará la llegada de fondos del Estado, al tiempo que permitirá reducir las pérdidas, tanto para ofertantes como contratistas, debido a procedimientos fallidos.

Precisamente, las instituciones y gestores culturales ecuatorianas tuvieron una oportunidad para la integración en el 2do Encuentro de Políticas y Economía de la Cultura, organizado por el Observatorio de Políticas y Economía de la Cultura de la Universidad de las Artes y la Secretaría de Cultura del Distrito Metropolitano de Quito. Dentro de la agenda de la cita se incluyó un taller denominado Compras públicas para la Cultura, organizado en colaboración con el Servicio Nacional de Contratación Pública-SERCOP. Esta actividad contó con la presencia de María Sara Jijón y de Juan Diego Guzmán, directora general y asesor del SERCOP respectivamente, quienes plantearon una metodología basada en el análisis de nudos críticos y en la generación colectiva de propuestas de mejora, para lo cual se trabajó en base a cuatro ejes: concurrencia, ciudadanización, integridad e inclusión.

Por otro lado, en el taller participaron instituciones del Sistema Nacional de Cultura y gestores culturales de la sociedad civil, tales como la Casa de las Culturas Ecuatoriana, el Centro Interamericano de Artes Populares – CIDAP, la Fundación Quito Eterno, la Universidad de las Artes, entre otras. En reuniones previas con el observatorio, estas instituciones expusieron algunos de los retos que presenta el sistema de compras públicas para su gestión. Por ejemplo, Oscar Valencia, Secretario Administrativo de la Universidad de las Artes manifestó que la necesidad de contratar intermediarios ante la falta de disponibilidad de ciertos productos y servicios en la plataforma genera un incremento en los costos. Por su parte, Salomé Barrreno, en ese entonces Coordinadora de Compras Públicas en el GAD de Rumiñahi (y actual Directora Nacional de Compras Públicas del Ministerio de Educación) comentó que se requiere capacitación por parte de la SERCOP para que los artistas participen del proceso de forma efectiva.

En cambio, David Mina, Director Administrativo de la Casa de las Culturas Ecuatoriana hizo mención a varios problemas con los que ha debido lidiar durante su amplia experiencia en materia de compras públicas: tiempo extenso de los procesos que no se ajusta a la brevedad de ciertos requerimientos, falta de evaluación del alcance de los contrataciones y del desempeño de sus involucrados, además de la precarización que genera el mecanismo de subasta inversa, en tanto obliga a los proveedores a bajar el precio. Adicionalmente, Liliana Córdova, Subdirectora Administrativa Financiera del CIDAP, precisó que las artesanías no cuentan con representatividad en la plataforma.

Así, en este marco de apertura y diálogo, las y los asistentes al taller identificaron la necesidad de ajustar los requisitos y reglamentos del sistema de compras públicas a las particularidades de los productos y servicios artísticos y culturales, y de incrementar los canales de comunicación entre el SERCOP e instituciones, artistas y gestores, lo que conlleva también el diseño conjunto de los procesos. Así también, se hizo referencia a la construcción de un catálogo que abarque la diversidad de oficios y actividades propia del campo.

A partir de los resultados del taller y de las propuestas de la ciudadanía, el Observatorio de Políticas y Economía de la Cultura y el Servicio Nacional de Contratación Pública iniciarán una labor sostenida para la optimización del sistema y de la plataforma. De esta manera, y a través de la confluencia de actores e instituciones, inicia el camino hacia la optimización del sistema de compras públicas para la cultura.