¿Cómo funcionan las políticas de drogas en Ecuador y en otros países del mundo?

Desde hace aproximadamente un siglo, el mundo decide que ganar el anhelado combate contra las sustancias psicoactivas se logra con un enfoque punitivo, La llamada ‘guerra contra las drogas’, sin evidencia científica, no dio mayor importancia a la salud pública o a mejorar la calidad de vida de las personas.

Había una imaginaria línea geopolítica, basada en la premisa de que los países del norte consumían y los del sur proveían. En el sur había bala, guerra y cárcel mientras que en el norte había hospitales, salud pública, un acompañamiento de salud mental, explica Daniel Gudiño, experto en Gobernanza Regional, Seguridad y Paz, que se desempeña como asistente de investigación en el Instituto Canadiense para el Estudio en el Uso de Sustancias.

Gudiño añade que en Ecuador la posición fue impuesta en los años ochenta, dando lugar a la creación de la Ley de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (Ley 108), publicada en el Registro Oficial el 17 de septiembre de 1990, con el objetivo de “combatir y erradicar la producción, oferta, uso indebido y tráfico ilícito de sustancias estupefacientes y psicotrópicas...”, similar a otras leyes en países cercanos en la región, bajo una misma premisa: ser duros con el narcotráfico, utilizar fuerzas armadas y policía en el control, pero, había poco interés en salud pública, en investigar motivaciones, uso y efecto de las sustancias.

Así, se adecuó al Ecuador por su posición: al ser ruta del Pacífico y estar en la mitad de los dos países que mayor producen cocaína: Colombia y Perú. Gudiño señala que la primera vez que hubo un intento de acercamiento entre la política de drogas y la percepción de los ecuatorianos al respecto fue con la Constitución de 2008, que cambia el enfoque de las adicciones como problema de salud pública y hubo una transformación en el relacionamiento de los ecuatorianos con la política de drogas.

En septiembre de 1990 nace una entidad administrativa, enfocada exclusivamente en temas de drogas: el Consejo Nacional para el Control de Drogas Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (CONSEP), cuya área de trabajo se enfoca en los estudios sobre el consumo de sustancias psicoactivas y, además, en el 2013, establece los umbrales que determinan la cantidad en gramos para el uso lícito de drogas, que cualquier persona puede poseer o tener sin ser considerada discrecionalmente como delincuente.

Fue el primer paso para la “regularización” del uso de narcóticos.

No obstante, el 26 de octubre de 2015 se expide la Ley Orgánica de Prevención Integral del Fenómeno Socio Económico de las Drogas y de Regulación y Control del Uso de Sustancias Catalogadas Sujetas a Fiscalización, que dispuso reformar el Código Orgánica Integral Penal (COIP), a fin de asegurar la prisión preventiva en los casos de tráfico en mínima escala y surge la consigna “cero tolerancia”.

Se reemplaza al CONSEP por el Comité Interinstitucional de Prevención Integral del Fenómeno Socio Económico de las Drogas, Regulación y Control de uso de Sustancias Catalogadas Sujetas a Fiscalización y una Secretaría Técnica de Drogas, como nuevos entes rectores e implementadores de la ley.

Para el abogado Giuseppe Cabrera, quien tiene un masterado en Análisis Político, un diplomado en Derechos Humanos y administra la plataforma ‘Politólogos Ecuador’, hay tres momentos importantes en la política de drogas.

El primero surge con la Constitución de 2008, donde se cimenta el nuevo paradigma para el abordaje de la política y cambia la lógica anterior, que es abordar el problema de las drogas como un problema de salud pública y no solo de seguridad o criminalización de consumidores.

El segundo es con las tablas de los umbrales de drogas, que permite diferenciar al consumidor y al narcotraficante. Y la última cuando “hay un viraje” y se disminuyen las cantidades por tipo y porte de drogas. “El gran problema es que se crea una línea muy pequeña que no permite reconocer con claridad cuál es el microtraficante y cuál es el consumidor, porque la línea se disipa”, señala.

La política sufre nuevas modificaciones y en el 2018, se elimina a la Secretaría Técnica de Prevención Integral de Drogas (SETED), es entonces cuando sus competencias son absorbidas por el Ministerio de Salud Pública (desarrollo de estrategias de prevención y atención integral para eliminar el consumo de drogas en la población; la rectoría del Comité Interinstitucional de Prevención Integral del Fenómenos Socio Económico de las Drogas y de Regulación y Control del Uso de Sustancias Catalogadas Sujetas a Fiscalización; la coordinación de instituciones relacionadas con el cumplimiento de la normativa; gestión, investigación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas y planes formulados por el Comité Interinstitucional) y el Ministerio del Interior, que se encargará del control de sustancias sujetas a fiscalización.

A criterio de Gudiño, fue error haber terminado con la SETED.

“Contribuyó a que tengamos un Estado incapaz de atender las necesidades de la política pública de drogas, al eliminar una entidad que tenía una función específica: recolectar estadística científica y plantear recomendaciones a la política pública en función de eso.
Ahora, tenemos muy poco acceso a estadísticas, a información científica probada, y no existe la condición para formular una política de drogas en base a evidencia científica”.

“Teníamos un eje central que podía ver toda esta complejidad de la política de drogas, con estadística, información técnica, y que podía hacer recomendaciones en la política pública. Cuando se disuelve la entidad lo que hace básicamente es una especie de división a dedo, se establece que la política de drogas pase de ser una idea integral, que involucra salud pública, seguridad y bienestar público, a una que tiene que ver con medicina, salud, interdicción y seguridad pública”, manifiesta Gudiño.

De su lado, Cabrera dice que sin un ente de coordinación como era la SETED y la división entre varios ministerios, no hay la posibilidad de tener una política pública articulada e información centralizada.

“Cuando se pasan funciones al Ministerio del Interior, es claro que cambia de viraje, sobre todo las que se refieren a control y a regulación del consumo de drogas”, resalta.

Enfoque de reducción de daños en la política

La reducción de daños es descrita por la Organización Panamericana de la Salud (OPS) como un paquete integral de intervenciones basadas en la evidencia científica e incluye la prestación de programas, tales como la distribución de agujas y jeringas; instalaciones donde las personas pueden consumir sus propias drogas en un ambiente seguro (clave para prevenir muertes por sobredosis, transmisión de VIH, hepatitis y otras infecciones); tratamiento de sustitución de opioide; pruebas de detección del VIH, entre otros.

La organización Harm Reduction International (HRI), revela en su informe de 2020 que, a nivel mundial las salas de consumo de drogas operan en 12 países: Australia, Canadá, Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal, España y Suiza. Canadá tiene el mayor número de salas en el mundo, 40.

El estudio además revela que aproximadamente 5,5 millones de personas que consumen drogas ilegales no inyectadas en América Latina y el número de personas que se inyectan drogas, es muy bajo en comparación con otras regiones, debido a que el consumo fumable de pasta de cocaína (también conocido como “basuco” y “paco”) es mayor que el de los opioides en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay. Y que, si bien el riesgo es menor que al compartir jeringas, compartir equipo para fumar es una ruta posible a la transmisión del VIH y la hepatitis viral.

Programas de reducción de daños para personas que se inyectan drogas, incluyendo la terapia con agonistas opioides y agujas y programas de jeringa, operan en Colombia, República Dominicana, México y Puerto Rico. Mientras que, algunas organizaciones también incluyen condones para prevenir la transmisión sexual de enfermedades.

A criterio de Max Paredes, quien tiene un masterado como Coordinador de Proyectos y trabajó en el Observatorio de Drogas del CONSEP, se debe comenzar a abordar el sistema de reducción de daños en el país.

“Está en la Ley de Prevención de Drogas como un elemento adicional a la política, sin embargo, no existe un programa de reducción de daños enfocado en drogas legales e ilegales. ¿Cuál es el objetivo? minimizar esas consecuencias negativas que el consumo de drogas legales o ilegales ocasionan sobre la salud de los individuos”.

“Es ilógico plantear una política de reducción del consumo, eso falló, porque el consumo aumenta”, agrega Paredes, al considerar que se deben implementar espacios regulados para que los jóvenes puedan recrearse y consumir, debido a que los daños asociados al consumo se reducen cuando tienes personal de salud que permite salvar la vida de esas personas.

“Tenemos que quitarnos de la cabeza que no van a consumir. No son criminales, hay que salvar la vida de los jóvenes, con una campaña de información para que la gente se quite el estigma”.

Países como modelo en la lucha

Hay buenos ejemplos en el mundo para entender la filosofía de la política de drogas, porque es difícil importar modelos, pero sí las filosofías, debido a que los países cumplen distintos roles en la geopolítica internacional, señala Gudiño.

Y pone como ejemplo el caso de Suiza, que cuando su población estaba con altos niveles de prevalencia de VIH, sobre todo en sus poblaciones usuarias de drogas intravenosas, se determinó que el enfoque de interdicción contra el narcotráfico no estaba funcionado, las poblaciones no estaban mejorando sus condiciones de salud, ni accediendo a servicio de salud pública.

Por esto, implementaron un modelo de reducción de daños, que significa tratar de atender a las poblaciones en el lugar donde están, tratar de ver cuáles son las condiciones de estas personas, cómo están accediendo a esas sustancias, edades, motivaciones, que tipos de implementos se están usando.

“Había que romper con esa lógica de que puedes rehabilitarte o no, ya que los caminos que las personas recorren son completamente distintos. Hay personas que sí pueden llegar a tener un camino de rehabilitación, o hay otros donde se puede acompañar y dar alternativas a las sustancias”, dice Gudiño, al criticar que, en Ecuador, la pregunta que se hace es “¿usas o no?”, lo que imposibilita el acceso a las personas para rehabilitación y entrar en camino de reducción de daños.

Otro problema que enfrentaría Ecuador tiene que ver con la estigmatización a los consumidores, por un sentido de construcción cultural, que es la moral de la sociedad al consumo de drogas, señala Cabrera. “¿Qué hace Holanda? Aumenta la tolerancia al consumo de drogas”.

La Guía sobre políticas de drogas del Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas (IDPC), que reúne evidencia y ejemplos de buenas prácticas de todo el mundo, resalta el modelo de descriminalización en los Países Bajos, donde desde los años ochenta, está autorizada la compra y venta de pequeñas cantidades de cannabis en ‘coffee shops’ que funcionan con licencias y de acuerdo con estrictas regulaciones. Con este sistema, aunque la posesión y el consumo de cannabis siguen siendo ilegales, el ministerio de Justicia neerlandés opta por no aplicar una penalización.

Además, expone el modelo de Portugal, en torno a la política social de reincorporación, donde el consumidor no va detenido, ni se lo sanciona.

Lo que se hace es comprometer al consumidor al cumplimiento de un plan social, trabajo comunitario que lo determinara la autoridad y el curso de un programa de rehabilitación financiado con recursos públicos y con seguimiento de las instituciones.

Portugal adoptó una ley nacional por la que se descriminaliza la posesión de todas las drogas controladas para consumo personal y solo se considera como una falta administrativa, y que por medio de Comisiones para la Disuasión se busca disuadir y animar a los consumidores dependientes a iniciar un tratamiento.

El IDPC señala que, en base a esta política, se pueden imponer sanciones tales como servicios comunitarios, multas, suspensión de licencias profesionales y la prohibición de acudir a determinados lugares, así como recomendar programas de tratamiento o formación para las personas dependientes de drogas.

Otros países también se han distinguido por ser pioneros en el modelo de políticas. En 2013, Uruguay fue el primer país del mundo en aprobar una ley que establece un mercado legal y regulado para el cannabis sin fines medicinales. Las farmacias comenzaron a vender la droga en 2017. Mientras que, Canadá fue el primer país del G7 en legalizar la marihuana con fines recreativos.

Hay evidencia que muestra los cambios en el mundo, por ejemplo, en las últimas elecciones de Estados Unidos, celebradas el 4 de noviembre de 2020, Oregon se convirtió en el primer estado en despenalizar cantidades personales de drogas adictivas "duras", incluyendo la heroína y la cocaína, y de legalizar el acceso a hongos alucinógenos para uso terapéutico.

Argentina acaba de promulgar una alternativa de acceso al mercado del cannabis por producción doméstica, tras aprobarse el autocultivo para pacientes que necesiten el uso de la planta.

“Queda obsoleto una política de prohibición y castigo. Cambiar esa narrativa de criminalización, que lo único que hace es estigmatizar más a la población, es poner en contra o no ver a las personas que se están relacionando con el tema de drogas”, señala Paredes, al cuestionar la falta de institucionalidad en el país, como otro de los factores determinantes para promover un cambio.

Ese aire reformador a nivel internacional está dejando de lado la aspiración utópica de la rehabilitación, para ofrecer un camino alternativo a la problemática de drogas, que podría ajustarse en la realidad ecuatoriana.

En relación a la formulación y la aplicación de políticas de drogas, el IDPC fomenta cinco principios fundamentales: deberían desarrollarse mediante una evaluación estructurada y objetiva de las prioridades y la evidencia; centrarse en reducir las consecuencias dañinas del uso de drogas ilícitas y sus mercados, más que en reducir su escala; desplegarse en total conformidad con las normas internacionales de derechos humanos; fomentar la integración social de grupos marginados y no centrarse en medidas punitivas hacia ellos; y por último, se deberían desarrollar y aplicar sobre la base de relaciones abiertas y constructivas con la sociedad civil.